中國人口福利基金會委托

“幸福工程—救助貧困母親行動”

項目評估報告

（1995-2010）

評估單位：中國社會科學院農村發展研究所課題組

2010年4月

目      錄

中國人口福利基金會委托0

致  謝3

第一部分  部報告

1.評估目的、內容和方法4

1.1評估目的4

1.2評估內容4

1.3評估方法5

1.4必要的說明5

2.幸福工程的背景與進展6

2.1背景6

2.2總體進展9

3.對項目受益人群的評價11

3.1項目設定的目標人群11

3.2項目目標人群瞄準的方法12

3.3項目受益人群狀況分析12

3.4小結16

4.項目組織管理體系評價16

4.1項目組織管理體系的評價框架16

4.2項目組織管理結構16

4.3項目執行機制18

4.4小結20

5.幸福工程小額信貸資金運行狀況評價21

5.1小額信貸運行評價框架21

5.2幸福工程小額信貸的運行狀況24

5.3小結27

6.項目效果28

6.1“治窮”的效果28

6.2“治愚”和“治病”的效果29

6.3小結30

7.社會影響評估30

7.1生育觀念發生變化，計劃生育成為更多人的自覺行動30

7.2密切了干群關系，促進計劃生育政策的落實30

7.3婦女地位得到提高31

7.4計劃生育基層人員的觀念和能力得到改變和提高31

7.5促進和諧社會和新農村建設31

7.6小結31

8.項目可持續性31

8.1組織管理體系31

8.2資金來源的穩定性32

8.3人員專業能力與穩定性32

8.4小額信貸資金的運作模式32

8.5小結32

9.結論與建議33

9.1成功的經驗33

9.2面臨的挑戰33

9.3建議35

后記37

致  謝

   2009年8月，中國社會科學院農村發展研究所課題組接受中國人口福利基金會即幸福工程全國組委會的委托對幸福工程15年的工作進行全面評估。幸福工程15年來取得了巨大的成績，覆蓋了全國29個省、市、自治區的近450個項目點，救助了22萬多個貧困母親及家庭，惠及人口100多萬。為這樣一個大規模的公益項目進行評估確實是一項艱巨的任務和挑戰。評估工作于2010年3月結束，歷時近8個月。在這期間，評估人員查閱了大量的項目文獻資料，實地調查了8個項目縣(旗、市)，與各級地方項目管理人員和受益戶做了大量訪談和問卷調查，進行了十幾次內部討論，并與幸福工程全國組委會多次了解情況，交換意見。

   本報告得以完成，需要感謝各級組委會和項目工作人員的大力支持和配合，尤其是那些幫助安排并陪同我們下鄉調查的基層工作人員，以及中國人口福利基金會的趙炳禮理事長、楊文莊秘書長、葛振江部長、劉麗容副部長和鄭飛等。沒有他們的支持和配合，就不可能完成此次評估任務。在此，還要特別感謝的是那些接受訪談的貧困母親，她們為評估提供了豐富的項目信息和活生生成功事例。她們不僅通過拼搏改善了自身和家庭的命運，也帶動了周圍的人們走向富裕和幸福，她們不僅是受助者，也是幸福工程成績的創造者，對社會進步的貢獻者。

本報告僅代表評估人員根據所掌握資料和實地調查所做出的判斷，并不一定能夠完全反應幸福工程的全貌，文責自負。

                             中國社會科學院農村發展研究所課題組

                                               2010年4月

1.評估目的、內容和方法

1.1評估目的

2010年是“幸福工程—救助貧困母親行動”（以下簡稱幸福工程）實施15周年。與幸福工程啟動時相比，我國的經濟社會形勢已經發生了巨大變化，貧困人口大量減少，但是各種發展不平衡的問題凸顯。在這一新的歷史時期，黨和政府提出了科學發展觀，要求“堅持以人為本，注重統籌兼顧，推動全面協調可持續發展”，要求“更加注重社會建設，著力保障和改善民生”。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，發展人口和計劃生育事業是加強社會建設的一個重要領域，其工作思路及方法也應向這一重心轉變。幸福工程幫助計劃生育貧困家庭解決實際困難，既是穩定低生育水平、促進我國人口長期均衡發展的需要，又是人口計生領域促進民生改善的項目，是貫徹落實科學發展觀的具體載體。在新時期、新形勢下，如何繼續開展好幸福工程是其各級組委會、辦事機構及其相關人員，以及廣大貧困母親和社會熱心組織和人士所特別關心的問題。為了回答這個問題，有必要對過去15年的工作進行認真總結，發現成績、不足與改進的方向。為了做好這項工作，全國組委會特委托中國社會科學院農村發展研究所作為第三方對幸福工程15年的發展情況進行客觀評估，以期達到以下具體目的：

通過評估，客觀反映幸福工程的實際狀況；

通過評估，反映幸福工程為貧困母親及家庭所帶來的變化；

通過評估，反映幸福工程實施的質量及經濟效益與社會效益；

通過評估，總結項目管理的經驗與不足，從而完善幸福工程的相關工作與程序，以為后續項目的戰略規劃和決策提供依據。

通過評估，宣傳幸福工程所取得的成績和所發揮的重要作用，引起社會更廣泛的關注，爭取社會各界繼續關注并支持幸福工程，為更多的貧困母親提供愛心幫助，促進我國社會更加和諧、進步。

1.2評估內容

根據評估的目的，本次評估的具體內容包括：

項目設計的合理性：項目的運作方式是否適應目標對象的特點，項目服務是否滿足了目標對象的需求，項目資金量是否足夠，項目的設計是否合理，等等。

項目執行的有效性：項目投入是否得到充分利用，項目執行人員的能力和配備是否滿足了項目的要求，是否按預定目標完成了扶助人數，項目實施的組織管理、方式和方法是否得當，等等；

項目執行的效率：項目投入產出比是否合理、高效，項目工作人員的工作效率是否足夠高，是否有提高的空間，等等。

項目效果：項目目標實現的程度，目標人群是否發生了項目設計的變化，目標群體的滿意程度（項目的設計、實施方式和方法、培訓內容和方法是否合適、個人和家庭的受益情況），等等。

項目的社會經濟影響：項目對社區人群觀念、能力、行為和家庭狀況等方面的影響，對計劃生育工作的推動作用，等等。

可持續性：各地項目能否獨立長期運行以及長期運行需要的條件，等等。

在幸福工程的“三治”（即治窮、治愚、治病。以下簡稱“三治”）中，“治窮”是重點，也是投入資金最多的部分。根據全國組委會的要求，本次評估的重點是有關“治窮”的情況，但同時也考察了“治愚”和“治病”的情況，力爭反映項目的全貌。

1.3評估方法

本次評估采取了以下方法：

查閱文獻。根據基金會提供的幸福工程總結報告以及7個實地調查的地方的幸福工程總結材料，并在實地調查中查閱了縣級項目辦公室的檔案資料。

實地調查。根據基金會的推薦，本次評估對7個省區的8個項目點進行了實地調研。這些項目點包括河北省易縣、甘肅省天祝藏族自治縣、福建省長泰縣和龍海市、吉林省撫松縣、青海省民和縣、內蒙古喀喇沁旗和貴州省荔波縣。評估人員在這些地方與項目工作人員、受益人群以及其他相關部門和人員進行訪談，實地了解、觀察和感受項目進展情況、受益情況等。

問卷調查。在實地調查中，共在18個鄉鎮對243名受益貧困母親進行了問卷調查，了解她們從幸福工程得到了哪些幫助，這些幫助對她們本人和家庭起到了什么作用，以及她們對幸福工程的評價和期望等。

訪談和焦點小組討論。評估人員與幸福工程各級組委會、項目辦公室人員和受助貧困母親進行了座談，對幸福工程執行過程中的問題進行討論，并對各級主要管理人員和受益的貧困母親進行訪談，了解項目情況。

案例分析。根據實地調查情況，本次評估將每一個項目點都作為一個案例進行了詳細的分析，并從每個項目點選擇2-3個典型受益人物/家庭進行分析，力求反映幸福工程實施和目標對象的受益情況。

1.4必要的說明

幸福工程實施時間長，覆蓋面廣，本次評估的重點是“治窮”的小額循環資金管理情況及其效果，但是，限于部分調查項目點財務管理等資料不能得到，而且由于本次評估時間較短，問卷調查樣本較小，加之評估人員的能力所限，所得出的評估結論會有一定局限性。這是需要特別說明的。

此外，本主報告圖表中的數據，除非特別說明，都是根據分報告數據匯總而成。

2.幸福工程的背景與進展

2.1背景

2.1.1世紀末中國的減貧任務

改革開放之初，我國沒有解決溫飽的貧困人口有2.5億，約占當時全國人口的1/3。經過農村經濟體制改革和大規模的扶貧開發工作，到1993年，我國的貧困人口減低到8000萬。1994年我國制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出要在20世紀末之前的7年內解決8000萬人口的絕對貧困問題，并號召海內外與扶貧有關的國際組織、區域組織、非政府組織和政府合作，共同參與中國的扶貧開發工作。

2.1.2 幸福工程的發起

基于人口多，底子薄，資源相對不足的基本國情，為了國家和民族的長遠、根本利益，我國將計劃生育確定為基本國策。但是在經濟社會欠發達，生產力發展水平較低，傳統生育觀念根深蒂固的條件下，群眾實行計劃生育面臨許多的困難。從上世紀70年代開始，我國主要依靠強有力的行政手段推行計劃生育，取得顯著成效。到上世紀90年代中期，人口的生育水平下降到更替水平以下，為我國經濟社會持續快速發展和人民生活水平的提高做出了突出貢獻。但同時，國家和民族的長遠根本利益與實行計劃生育群眾的當前現實利益的矛盾日益顯現。在廣大農村，特別是貧困地區的農村，如果只要求老百姓實行計劃生育，而不去幫助他們解決實行計劃生育以后生產生活中面臨的困難問題，不著力改善他們的生存和生活狀況，那么，就難以讓老百姓自覺地實行計劃生育，計劃生育政策的目的就難以實現。所以，政府必須轉變計劃生育的工作思路和工作方法。關注實行計劃生育的家庭，尤其是那些實行了計劃生育的貧困家庭，應該為他們的生產生活提供幫助，使他們盡快擺脫貧困，走向富裕。這樣才能讓基本國策深入人心，也才能使計劃生育成為廣大群眾的自覺行動。

在上個世紀90年代中期，我國8000多萬的貧困人口中有許多屬于計劃生育家庭。由于當時國家財力有限，需要爭取海內外和全社會的力量共同來減少貧困現象。在這種宏觀背景下，中國人口福利基金會、中國計劃生育協會和中國人口報于1994年開始起草《幸福工程行動計劃》，全面籌備“幸福工程—救助貧困母親行動”，并于1995年2月正式啟動，由王光美擔任主任委員，宋平、谷牧、陳慕華、彭佩云和錢正英為名譽顧問，19位中央各部門領導和有關專家擔任顧問。

2.1.3宗旨、內容和目標

幸福工程的宗旨是動員社會資源，救助貧困母親。內容是將計劃生育工作與扶貧開發結合起來，從海內外募集善款，為實行了計劃生育的貧困母親提供三方面的幫助：“治窮、治愚、治病”。“治窮”主要是向她們提供小額循環資金支持，為他們解決發展家庭生產創收活動的融資困難，幫助他們盡快脫貧致富，提高經濟和社會地位；“治愚”就是扶持村一級興辦母親學校及各類培訓班，幫助貧困母親掃盲，學習科學文化知識，掌握一、二門致富實用技術，懂得生殖保健知識；“治病”就是幫助貧困母親檢查和治療常見婦科病，向她們提供生殖保健服務。

通過“三治”，要讓這些實行了計劃生育的貧困家庭能夠實實在在受益，改善家庭生活生產狀況，讓全社會理解和支持計劃生育，促進貧困地區人口與經濟、社會協調發展，為計劃生育工作創造良好的社會環境。

2.1.4項目組織管理結構和運行機制

幸福工程全國組委會已為32個省、自治區、直轄市和計劃單列市進行了授權，成立了幸福工程省級組委會（辦公室），并在實施幸福工程項目的各市、縣成立幸福工程領導小組和項目辦公室。幸福工程的組織機構設立在各級計劃生育協會，并采用“四級協議” 、“五級管理”的方式，即新項目點的設立由國、省、市（地）、縣四級共同簽署《幸福工程?救助貧困母親行動項目協議書》，鄉鎮計生協會參與具體的實施工作。

2.1.4.1項目組織管理結構及其職責分工

幸福工程全國組委會

中國人口福利基金會（以下簡稱基金會）、中國計劃生育協會（以下簡稱計生協）和中國人口報社聯合組建了幸福工程全國組織工作委員會（以下簡稱全國組委會），在基金會設立了全國組委會辦公室。主要負責全國幸福工程的綜合管理及指導工作。其職責是：執行全國組委會的工作決議和各項任務；指導幸福工程各省、市、自治區和計劃單列市組委會的宣傳推廣、項目實施、資金管理、檢查評估等工作；制定《幸福工程管理辦法》；制訂項目管理制度；制訂項目實施方案；辦理項目審批和項目實施過程中的相關手續；對項目點的建立、運行、終結進行考察、監管與評估；負責省級項目管理人員的培訓工作；做好項目成果的宣傳與推廣工作；負責授權及監管工作；負責其它相關工作。

幸福工程省級組委會

省級組委會在省級計生協會設立了辦公室，對幸福工程起著承上啟下的作用。其職責是：執行全國組委會的決議和任務；根據本地情況適時開展幸福工程的宣傳推廣、善款勸募、項目實施、檢查評估等相關活動；與全國組委會、項目所在市（地區）及項目縣共同簽署《幸福工程?救助貧困母親行動項目協議書》；負責對本轄區項目點的指導服務和監督評估工作；負責協調國家級和省級項目資金的撥付、使用和回收工作；負責對本轄區內項目點負責人的培訓工作；負責監督項目點的項目內容、救助對象、資金管理與使用等工作；協調監督項目縣匹配資金的到位情況；協調省內相關機構和部門對幸福工程項目的參與工作；按時、如數回收國、省兩級投放的“治窮”項目資金；如實上報幸福工程國、省兩級項目點的布設、實施、績效等情況；及時將本省新建項目點及相關資料提交全國組委會辦公室；其它有關幸福工程的工作。

幸福工程市（地）級項目辦公室

市（地）級項目辦負責執行并貫徹國、省兩級幸福工程組委會對本轄區工作的指令，部署；督辦縣級項目點設立過程中的相關工作；與國、省、縣三級共同簽署《幸福工程?救助貧困母親行動項目協議書》；協助省級組委會對本轄區項目點的監管、指導、服務與評估等工作；協助省級組委會完成項目縣救助資金的回收工作，等等。

幸福工程縣（市）級項目辦公室

幸福工程縣（市）級項目辦公室是幸福工程項目運行過程中最重要的一個具體實施部門，須承擔項目的選擇立項，運行服務，資金管理，資金回收，效益評估等多項任務。其職責包括：貫徹執行國、省、市（地）三級關于幸福工程特別是項目工作的決議和任務；做好幸福工程的宣傳與推廣工作；與國、省、市（地）三級簽署《幸福工程?救助貧困母親行動項目協議書》；承辦幸福工程項目匹配資金的落實到位工作；嚴格財務手續，合理使用各類資金；負責幸福工程項目救助資金的接收、管理、發放和回收工作，并辦理此過程中的各類手續；指導性的協助受助者選擇科學合理、經濟效益好的短、平、快項目；對實施項目的鄉、村進行系統、科學、合理的協調監管及服務工作；認真貫徹“小額資助，直接到人，滾動運作，勞動脫貧”的幸福工程救助模式，提高資金的使用效益，最大可能的提高救助率和資金滾動率，使更多的貧困母親受助受益，同時提高脫貧率和還款率；對鄉、村兩級提供的受助者名單進行審核，以確保被救助者符合救助條件；實行“治窮”為主，“治愚、治病”為輔，相互促進的救助原則，全面提高受助母親的綜合素質；協調本縣（市）的相關部門積極參與幸福工程的項目施救活動；及時總結經驗，并發現和解決問題，如實向國、省、市（地）通報項目信息；認真履行《幸福工程?救助貧困母親行動項目協議書》的各項條款；與鄉、村兩級共同實施每一個救助周期的評估與考核工作；按要求將每一輪受助母親基礎資料錄入《幸福工程項目管理軟件》，并按時提交全國組委會辦公室；等等。

幸福工程鄉鎮項目辦公室

幸福工程項目由鄉鎮計生協會負責，并根據縣（市）級項目辦公室的安排參與項目受助戶的篩選、項目選擇、資金使用、跟蹤服務等活動。

2.1.4.2項目實施機制

為了使貧困母親特別是實行了計劃生育的貧困母親及其家庭早日擺脫貧困并過上幸福生活，根據《幸福工程?救助貧困母親行動管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）的規定，由縣項目辦向省組委會提交項目申報文本，省組委會按程序申報全國組委會，經全國組委會審核批準后，在該縣設立幸福工程項目點。該縣應按照1:1的相同數額提供匹配資金，待配套資金匯入全國組委會賬戶后，全國組委會將配套資金與救助資金一次性撥付到省級組委會。省級組委會負責將該項目款及時、足額撥付到縣（市）級幸福工程項目辦，由縣辦落實到救助母親。

在項目實行過程中全國組委會和省級組委會定期或不定期地對縣（市）項目點的資金管理及項目救助工作進行監督檢查。為保證項目活動的順利實施，鄉鎮及村項目辦為受助母親提供生產信息、技術培訓、產品銷售以及生殖健康、計劃生育、優生優育等項服務。

幸福工程項目在一位受助母親（戶）中執行輪次為1-2 年，項目執行期滿后按協議規定將救助金如數交回縣幸福工程項目辦，同時確定并執行下一輪的救助。

幸福工程項目在一個縣（市）執行周期為 3-5年。項目執行期滿后按協議規定將資金如數收回并上交到省級組委會或辦公室，同時確定下個周期的項目實施地。

圖1.1  幸福工程項目組織管理結構與實施機制

2.2總體進展

2.2.1資金量和受益人數

幸福工程創立之初，國家財力不足，資金基本上主要來自海內外社會各界的捐贈，包括國內外各級政府、社會團體、企事業單位，香港、澳門特別行政區、臺灣同胞，海外僑胞、海外團體及其他組織和個人向幸福工程捐贈的資金；地方配套幸福工程項目資金；國家扶貧專款安排用于幸福工程項目的資金；其他部門和社會渠道參與幸福工程項目的資金等。近年來，部分省市開始嘗試將幸福工程資金納入財政預算，如河北省易縣制定政府政策，每年從財政收入中拿出一定資金作為幸福工程基金，為幸福工程建立了長效投入保障機制，推動幸福工程可持續發展。

截至2008年，全國組委會募集資金1.08億，省（區、市）組委會或辦公室籌集資金1.65億，地方配套資金1.78億，吸納參與資金1.32億，累計投入資金5.83億。至2009年10月31日，幸福工程已在全國29個省、市、自治區設立了446個項目點，累計投入資金約 6.6億元，救助貧困母親及家庭 221,650人(戶)，惠及人口 1,010,131 人。幸福工程通過小額資助，使受助的貧困母親及其家庭走上了脫貧致富的發展道路。有些受助者就是靠當初幾千元的救助款起步，如今已發展成當地的專業大戶和企業家，成為脫貧致富的帶頭人。

表1.1  幸福工程累計資金數量與受益人數

資金來源2008年底2009年10月底

全國組委會籌集（萬元）10,824.4512,409.96

省(區、市)組委會或辦公室籌集（萬元）16,458.31318,100.98

地方配套資金（萬元）17,831.5419,948.72

吸納參與資金（萬元）13,177.4415,483.55

累計投入資金總額（萬元）58,291.74365,943.21

項目點覆蓋面29個省（區、市）29個省（區、市）

項目在建點數（個）417446

救助貧困母親（萬人）20.7022.17

惠及人口（萬人）95.20101.01

資料來源：幸福工程全國組委會

2.2.2項目內容

幸福工程“三治”中“治窮”項目最重，且占用資金量最大。“治窮”資金主要用于救助戶發展家庭創收活動。其中45%用于養殖業，35%用于種植業，12%用于小加工，8%用于其他。可見大部分資金（92%）與生產直接相關。在“治窮”的同時開展“治愚”、“治病”。截止2009年，為貧困母親舉辦各類培訓班16604期，培訓內容與資金用途密切相關，包括種植和養殖的生產技術、衛生健康知識等；為她們做健康檢查104萬人次，治療婦科病38萬余人次；免費下發藥品、醫療器材等物資價值1773萬元。

同期，所開展的生殖健康援助行動自2004年啟動以來，在新疆生產建設兵團、寧夏回族自治區、青海省、黑龍江省、齊齊哈爾市等8個省、市、自治區，220個縣（市、區）開展，累計共資助設備566臺（套），設立項目點400個。有850余成名育齡群眾受益。“乳腺健康宣教診治中心”項目自2002年11月起，陸續在四川，重慶，陜西，湖北，福建等省市（自治區）的31個地市，140余個區縣開展。2009年在重慶市北碚區、四川省山東坡區、湖北省咸寧市、河北省張家口市蔚縣、萬全縣；保定市清苑縣、唐縣、望都縣，滄州市東光縣、邢臺市威縣、寧晉縣，江蘇省淮安市清浦區、淮陰區、清河區、金湖縣等建立17個診治中心。截止目前，累計投入資金5370萬元，舉辦健康知識講座600余場，發放各種宣傳資料、宣傳手冊近530萬份，幫助420萬貧困地區農村婦女進行免費婦科檢查。8年來，該項目在普查中共發現疑似乳腺癌患637人。在當地計生服務站醫生的關心督促下，有條件的患者都到醫院接受了進一步檢查和治療，對于對符合“乳腺癌患者救助”條件、想放棄治療的21位貧困母親，給予每人6千至1萬元的救助。使廣大農村婦女提高了對乳腺癌的防范意識，同時還讓她們在最佳時間得到治療，受到了廣大育齡婦女和社會各界的贊譽與歡迎。

圖1.2　　幸福工程——“治窮”項目資金用途

2.2.3項目執行方式方法的演進

幸福工程項目最初設計為以“小額資助，直接到人，滾動運作，勞動脫貧”的運作模式。隨著時間的推移，各地已經根據本地經濟發展、組織機構等情況變化進行了新模式的探索：有些已經將救助資金額度擴大，從最初的1,000-3,000元，擴大到5,000-10,000元；有些地方在“直接到人”的救助方式上不斷創新，采用“公司+農戶”、“基地+公司+農戶”、“協會+農戶”等等。將協會、公司等外部經營主體引進到項目中，將受助戶組織起來，聯合經營；有的地方則將資金以受助戶委托的形式轉給企業集中使用，條件是帶動受助貧困母親就業并分紅，等等；有些地方還通過政府相關部門合作，打破了行業和部門界限，將各部門的資源配套整合使用，以發揮更大的合力，擴大救助范圍，提高救助效果。

3.對項目受益人群的評價

在評估中我們是通過查閱檔案和問卷調查來發現實際受助對象是否符合項目設定的目標人群。

3.1項目設定的目標人群

幸福工程將實行了計劃生育家庭的貧困母親作為主要救助對象。這一人群一般都處在人生最辛勞、最困難的階段，而且，往往是貧困群體中的貧困群體。她們上有老下有小，孩子需要撫養和教育，老人勞動能力降低或者喪失，需要贍養。因此，家庭支出大，而收入相對不足。貧困母親不僅要打理家庭日常生活，照顧孩子和老人，還要參加生產勞動，增加家庭收入。所以，母親是貧困群體中的貧困群體。幸福工程的基本理念是母親不應該是貧困的，計劃生育家庭的母親更不應該是貧困的。所以，幸福工程將實行了計劃生育的貧困母親作為主要救助對象，就是要為她們及其家庭改變命運提供機會和幫助，同時讓人們看到，實行計劃生育能夠得到幫助和支持，促進社會生育觀念的轉變，為計劃生育工作創造良好的條件。

3.2項目目標人群瞄準的方法

幸福工程設定了6個受助標準：1、本人及家庭人均收入低于當地貧困線標準；2、必須是計劃生育戶；3、本人及家庭有強烈的脫貧愿望和計劃；4、本人及家庭成員具備勞動脫貧能力；5、遵紀守法，尊老愛幼，鄰里關系好；6、講誠信，能按時如數歸還本金和項目管理費。

項目目標人群的確定基本上采取了“先由上而下，再由下而上，再由上而下”三階段的辦法。

“先由上而下”是由縣項目辦根據資金情況制定項目工作計劃，確定項目鄉鎮，下達工作任務；由項目鄉鎮確定村莊；由村莊計生協會進行摸底調查，了解計劃生育貧困母親情況，宣傳發動，由貧困母親自愿申請參加幸福工程。

“再由下而上”是村里將名單上報鄉鎮，鄉鎮上報縣項目辦。按照全國組委會制定的《幸福工程管理辦法》，各項目實施地在上報救助名單之前把救助對象及其發展項目和救助金額在村里張榜公布，接受群眾監督。如果群眾有異議，村 “兩委”必須重新審議，如無異議，再按程序上報。

“再由上而下”是縣項目辦考察核實上報的名單，確定擬受助對象及資金額。

3.3項目受益人群狀況分析

對于受益人群的考察，我們通過兩個方法進行。一是對縣項目辦的檔案進行分析，總結受益人群的總體特點；二是在實地調查中，對隨機抽樣的貧困母親狀況進行考察。考察的內容包括生育、經濟、教育、健康狀況和年齡等五個方面。

3.3.1生育狀況

調查點受助戶計劃生育狀況表顯示，總體而言救助對象基本是實行計劃生育的母親，其中獨生子女戶以及二孩戶在總體樣本中高達98.76%，從各調查樣本數據看吉林省撫松縣、甘肅省天祝、青海省民和縣、河北省易縣、福建省漳州市長泰縣以及龍海市的受助戶100%是獨生子女戶以及二孩戶。然而由于種種原因，致使有1.24%的受助戶并不是計劃生育家庭。總而言之，從生育狀況看幸福工程救助的對象符合項目目標對象。

表1.2    受助戶生育狀況

項目實施

地點調查總戶數一孩二孩三孩四孩

戶數比例戶數比例戶數比例戶數比例

撫松縣301756.67%1343.33%----

喀喇泌旗341132.35%2161.76%12.94%12.94%

天祝縣311238.71%1961.29%----

民和縣301240.00%1860.00%----

易縣301653.33%1446.67%----

長泰縣301033.33%2066.67%----

龍海市301550.00%1550.00%----

荔波縣281346.43%1450.00%13.57%--

合計24310643.62%13455.14%20.82%10.41%

3.3.2經濟狀況

從八個實地調查點受助戶家庭人均收入水平看，各縣（市、旗）受助戶經濟狀況差別較大。青海省民和縣最低，受助戶家庭人均收入僅為545元；福建省漳州市長泰縣最高，受助戶家庭人均收入為3515元，最高和最低收入水平之間相差6倍。  

但從各地經濟發展水平參差不齊，貧困程度不同，貧困的起點不一樣來看，這樣的結果就非常正常。

全國組委會設立項目點的標準一般是國定貧困縣，各省設立項目點的標準除國定貧困縣外，還有省定貧困縣。項目點在確定貧困標準時，大多以各項目點居民的平均收入水平來進行衡量，若低于該項目點居民的平均收入水平就確定為貧困。由于沒有統一的貧困標準，評估組以各縣（市、旗）農民人均收入為標準進行替代分析，通過將受助戶家庭年人均收入與各縣（市、旗）農民人均收入進行比較可以看到，受助戶家庭人均收入大部分低于該縣（市、旗）農民人均收入水平。只有貴州省荔波縣受助戶收入水平高于該縣平均水平。大部分縣（市、旗）受助戶的家庭人均收入水平在當地平均水平30%-50%之間。甘肅省天祝縣、青海省民和縣更是低于全國貧困線標準（1067元）。

表1.3    受助戶家庭經濟情況

調查

地點2008年受助戶家庭人均收入（1）2008年各縣市旗農民人均收入（2）受助戶貧困程度

（1）/（2）

撫松縣1697558530%

喀喇泌旗1459419835%

天祝縣777213836%

民和縣545312117%

易縣1667323352%

長泰縣3515643055%

龍海市2372654636%

荔波縣34552618132%

3.3.3 教育程度

從教育程度看，大部分受助母親文化程度較低，最高教育程度為高中。調查的總樣本中，高中畢業的婦女所占比重最低，占比為4.53%；初中學歷占比最高，占比為56.38%。

圖1.3  調查總樣本受助戶教育情況

從各調查點數據看，調查樣本基本上也是以小學和初中居多，而且大部分調查點受助戶初中學歷所占比例高于小學學歷所占比例。可見，幸福工程救助的貧困母親文化程度普遍不高。這也是我國絕大多數貧困地區女性教育程度的真實反映。

表1.4     受助戶教育情況

項目實施

地點調查總戶數文盲及半文盲小學初中高中

戶數比例戶數比例戶數比例戶數比例

撫松縣3026.67%930.00%1860.00%13.33%

喀喇泌旗3438.82%411.76%2470.59%38.82%

天祝縣31--2374.19%722.58%13.23%

民和縣301033.33%826.67%1240.00%--

易縣30--26.67%2790.00%13.33%

長泰縣30--620.00%2273.33%26.67%

龍海市3026.67%1550.00%1343.33%--

荔波縣2827.14%932.14%1450.00%310.71%

合計243197.82%7631.28%13756.38%114.53%

3.3.4 健康狀況

身體健康狀況是衡量受助貧困母親是否具有勞動能力的重要指標。對于保證項目及時還款具有較大的影響。表1.5中反映了七個縣（市、旗）受助貧困母親的健康情況。在213名貧困母親中，表示身體狀況良好的占85.45%，13.15%表示身體狀況一般，雖然被調查對象對身體狀況的自我感知可能不一定科學，不符合嚴格醫學意義上的健康標準，但這基本反映了受助戶的身體情況。整體數據顯示這些救助對象具備較好的身體素質和勞動能力，符合幸福工程激發救助對象通過自身勞動致富的宗旨。

表1.5 實地調查項目點受助貧困母親的健康狀況

項目點調查總戶數良好一般差

戶數比例(%)戶數比例(%)戶數比例(%)

撫松302686.7423.3

喀喇泌旗342676.47720.5912.94

天祝縣3131100----

易縣302996.6713.33--

長泰縣3018601136.6713.33

龍海市302686.6731013.33

荔波縣282692.8627.14--

合計21318285.452813.1531.40

3.3.5年齡

總體而言，大部分受助戶年齡集中在30-49（188戶，占比77.36%）歲之間，20-29歲次之（46戶，占比18.93%），50歲及以上人員占比最少（9戶，占比3.7%）。各調查點的情況基本和總體情況一致。這意味著受助戶以青壯年為主。一般而言，在這個年齡段的人員往往具有較好的身體素質和勞動能力，同時上有老下有小，處于人生活壓力最大最辛勞的階段，最需要外界對其生產生活提供幫助。

表1.6    受助戶年齡分布情況

項目實施

地點調查總戶數20-29歲30-39歲40-49歲50歲及以上

戶數%戶數%戶數%戶數%

撫松縣30723.331653.33723.3300.00

喀喇泌旗34411.76617.651852.94617.65

天祝縣31929.031651.61516.1313.23

民和縣301136.671240.00723.3300.00

易縣30310.001446.671343.3300.00

長泰縣30310.001756.671033.3300.00

龍海市30310.001963.33723.3313.33

荔波縣28621.431346.43828.5713.57

合計2434618.9311346.507530.8693.70

圖1.4  八個調查點受助戶年齡分布圖

3.4小結

救助對象基本是實行計劃生育的母親，其中獨生子女戶以及二孩戶在總體樣本中高達98.76%；從教育程度看，大部分受助母親文化程度較低，以小學及初中文化為主，這兩部分的比重之和高達87.66%；從健康狀況看，受助戶以青壯年為主，30-49歲之間的受助戶占比為77.36%；絕大部分受助戶符合本地區的貧困標準。可見，總體上看，幸福工程的救助對象是符合項目宗旨和目標的。

4.項目組織管理體系評價

對于一個發展項目的評估通常要考察項目的組織管理結構、運行機制、運行效果和社會影響等幾個方面。本次評估基本上也是遵循這樣一個思路。通過查閱各級文件、同各級管理人員的座談，我們做出了對組織管理體系的初步判斷和評價。

4.1項目組織管理體系的評價框架

幸福工程從全國組委會到省、市、縣、鄉、村各級組織，形成的是一個網絡結構，是依托于計劃生育協會的強大網絡體系建立及運作的。

計生協會是一個社會組織，且網絡健全，利用這一網絡實施幸福工程是該項目的優勢所在。有效利用這一資源，就會使幸福工程的實施體現低成本高效益，讓社會上愛心人士、愛心企業捐贈的善款更通暢的用于對貧困母親的救助上。充分利用政府及合作伙伴的有效資源，真正實現基金會籌資，人口計生委協調支持，計生協進行項目執行，《人口報》宣傳推廣。

一個社會組織網絡結構的形成是三種因素的作用結果：一、共同目標。即參與到網絡中的每個組織都是為了實現一個共同的目標而組織在一起，這個目標也就是整個組織網絡的目標；二、適當性，即這個組織網絡一定是在既有環境和條件的基礎上形成的，為環境所接受；三、效率，即在資源稀缺的情況下，以盡可能小的投入去實現目標 。評價一個網絡化的組織結構要從這三個方面入手，看這個網絡系統是否在以盡可能小的投入去實現網絡組織的共同目標，而且在現有的條件下，是否還有其他可替代的更優化的方案。

在微觀執行層面，要考察具體執行機構的決策、規劃、領導能力、內部控制、人力資源開發與管理等方面，具體到信貸資金管理性質的組織，還需要考察風險管理等。

4.2項目組織管理結構

4.2.1網絡狀的組織結構

從共同目標來看，幸福工程的直接目標在于救助實行了計劃生育的貧困母親及其家庭，在一定程度上幫助他們改善生活狀況，形成一種計劃生育的利益導向機制，從而間接地為計劃生育工作、機構和工作者塑造良好的社會形象和社會氛圍，推動計劃生育工作發展。這樣要求參與到幸福工程當中的每一個組織都要把這一目標作為自己組織的目標。

幸福工程組織結構當中的各級機構都是各級計生協會，他們都是計生委系統主管的協會，其宗旨和目標是提高人民生活質量，協助政府貫徹落實國家的計劃生育政策和法律、法規以及人口與計劃生育方案等。所以，幸福工程的目標和宗旨與各參與機構的目標和宗旨是完全一致的，而且是各級參與機構的本職工作。幸福工程豐富了協會的工作內容，為他們的工作提供了具體的手段。

從中國人口福利基金會來看，幸福工程組委會辦公室雖然只有幾名工作人員，但計生協從上至下有完整的工作網絡系統，完全可以滿足實施幸福工程的需要；基金會和計生協會同屬于計生委系統，基金會完全可以利用這套系統，不需要另外建立分支機構或者其他項目執行系統，而使幸福工程能夠實現低成本，高效率運作。所以，幸福工程目前的組織管理結構是適當的，也是節約組織和協調成本的，各級組織目標一致，總體上有利于幸福工程宗旨和目標的貫徹和實現，在現有的組織資源的情況下是最優結構。

4.2.2依托計生協會

在國家、省、市級，計生協會與計生委在人員上是分開的，機構相對獨立；在縣級，計生協的領導和部分工作人員有的是由計生局的人員兼任的。計生協會是半獨立狀態；在鄉鎮和街道一級，計生協會與計生干部則完全是一體的，計生協會人員參照公務員管理。幸福工程是依托政府的行政系統貫徹項目，在基層與政府的行為融合在一起。

形成這種局面有其合理性，因為：一、計劃生育工作是一項政策性極強的工作，離不開政府的指導和支持；二、幫助計劃生育家庭解決實際困難，改善計劃生育工作環境，推進計劃生育工作，都是政府需要做的工作；三、計生協會是為了配合政府推行計劃生育工作而成立的群團組織，是政府的幫手和輔助機構，計生局人員兼任協會人員，不僅是為了工作方便，也是節省費用、提高效率的理性選擇；四、政府與慈善組織合作開展慈善公益活動是一種良好的結合，是今后我國公益性慈善活動的發展方向之一。

所以，在我國現有的組織資源的情況下，鑒于幸福工程在計劃生育領域內開展慈善公益活動的特殊性，其項目實施的組織制度安排是合理的，也是行之有效的。

4.2.3關鍵在縣級

從幸福工程的組織管理架構的實際運作情況看，最重要的有三個環節：全國組委會、省級組委會和縣級項目辦公室。全國組委會是幸福工程的主要籌資和決策層，主要負責項目的宗旨、目標和總體規則的設定，負責項目籌資及其分配和監督使用，負責總體對外宣傳和指導，等等。省級組委會主要負責審核本省、市、縣開展幸福工程的申請，根據全國組委會的授權在本省內進行籌資和宣傳，監督和指導本省項目的運行。縣級項目辦是項目的執行層，主要負責落實幸福工程的各項政策，接受全國和省級組委會撥付的項目資金，匹配本地資金，選定項目鄉鎮/街道和村莊/社區，選定救助對象，發放和回收救助資金，開展“治愚”和“治病”等活動。

地市級項目辦公室參與了項目協議的簽署，并對全國組委會提供的項目資金的回收和償還提供保證，監督項目的執行。從項目實際運行情況上看，這一級起到的主要是上傳下達的作用。縣以下的鄉鎮/街道和村莊/社區的計生協是在縣級項目辦的決策領導下協助落實開展項目工作。可見，在項目的執行層面縣級項目辦是關鍵中的關鍵，對項目執行的成功與否具有關鍵性的作用。

4.3項目執行機制

項目的執行機制包括項目籌資、資金分配、項目工作計劃、救助對象選擇、救助資金發放與回收、監督檢查與評估等方面。

4.3.1項目資金的籌集

幸福工程的資金主要是由全國組委會面向海內外各界募集捐助款，捐款者包括國內外各級政府、社會團體、企事業單位，香港、澳門特別行政區、臺灣同胞，海外僑胞、海外團體及其他組織和個人。省級組委會在得到全國組委會授權后，可以幸福工程的名義在其行政轄區內募集善款。按照國家有關經濟較發達地區支援貧困地區的規定，全國組委會要求經濟較發達地區須從每年募集資金總額中，劃出一定的比例用于對口支援貧困地區特別是西部地區的幸福工程項目。按照《幸福工程?救助貧困母親行動管理辦法》的規定，一般情況，縣級項目辦公室需要按照與全國組委會提供的資金量1:1的比例提供配套資金，在項目開始前匯入全國組委會的賬戶，全國組委會再將兩筆款通過省級組委會撥付縣項目辦公室。

表1.7是根據八個縣（市）提供的統計數據整理而成的。從該表可以看出，幸福工程的資金主要來自全國組委會和縣項目辦公室。全國組委會的資金來自募集社會各界的捐贈。縣級資金來源主要有兩種：一是縣財政的支持；二是捐款，包括個人和企業捐款。從資金數量上看，一般情況是，在相對富裕地區，縣級資金多于全國組委會提供的資金。例如，福建漳州的長泰縣和龍海市沒有得到全國組委會提供的項目資金，絕大部分資金是縣級自籌（地方自籌資金是經全國組委會授權后以幸福工程的名義進行的），包括個人和企業捐贈以及財政的支持；在相對貧困的地區，全國組委會提供的資金多于地方資金。幸福工程的主要內容是“治窮”，所以，在資金分配上“治窮”資金占絕大多數。

表1.7   八個調研縣幸福工程資金來源情況

項目實施

地點累計項目

資金總額

（萬元）項目資金來源（萬元）

全國組委會省級組委會市級組委會縣級配套縣級其他

撫松縣

2007年-2009年42.432.4--10-

喀喇泌旗

1999年3月-

2009年10月底40070--50280

天祝縣

2000年8月-

2009年10月88.45776.53-6.72.257

民和縣

2005年初-

2009年10月底102.4102.4----

易縣

1998年-2009年8656.130

長泰縣

2002年6月-

2009年12月199.364-251011153.364

龍海市

2004年3月-

2009年8月880.69-10-10860.69

荔波縣

2007年6月-

2009年10月2520—5-

合計1,824.311312.33810122.71,341.311

說明：

1、表中資金除非特別說明，均為治窮資金；

2、撫松縣縣級配套資金來自縣計生局的工作經費；

3、喀喇沁旗縣級配套資金是幸福工程的運作而帶動的其他部門的資金，包括畜牧部門30萬,財政和扶貧部門20萬，縣級其他資金280萬是金融機構融資；

4、天祝縣由全國組委會提供的資金中含有操作經費4.5萬元、治愚治病資金2萬元，省級組委會提供的資金全部為操作經費，縣級配套資金來自縣計生局工作經費，縣級其他資金是縣干部和社會的捐贈資金；

5、民和縣從全國組委會得到的資金中含操作經費3萬元，其他用途資金1.8萬元；

6、易縣縣級配套資金為社會撫養費劃撥資金；

7、長泰縣的其他資金中含社會個人與企業捐款94.364萬元、社會撫養費劃撥59萬元；

8、龍海市的其他資金中含社會個人和企業捐款93.06萬元、社會撫養費767.63萬元。

4.3.2計劃實施

幸福工程的具體實施工作由縣級項目辦負責。縣項目辦根據全國組委會制定的項目管理辦法和國家、省、市、縣四級簽署的《幸福工程?救助貧困母親行動項目協議書》，并根據項目資金情況確定每一次的救助人數，再根據本縣實際情況確定項目鄉鎮和村莊。

全國組委會制定了項目的管理實施辦法，由縣級項目辦制定具體的落實計劃和方法。這樣，原則性與靈活性相結合，既有利于保證幸福工程宗旨和目標的實現，也有利于地方因地制宜，保證項目的效果。

4.3.3監督

項目的監督可以分為兩種：對機構的監督和對受助者的監督。對機構的監督是指檢查幸福工程各級項目管理機構是否勤勉盡職；對人的監督是指對受助貧困母親使用資金情況的監督。她們是否把資金用于發展生產、改善家庭經濟狀況，在資金使用過程中有什么困難需要幫助解決，能否按時償還資金，等等。

幸福工程對機構的監督機制可以分為三種：上級對下級的監督、社會監督、群眾監督。上級對下級的監督就是從全國組委會開始，每一級對下級進行監督，監督內容包括幸福工程救助對象是否符合要求、資金的管理與使用、項目實施、資金回收和項目的評估驗收等工作。監督方法包括上級對下級定期和不定期的工作檢查，包括聽取匯報、實地檢查、訪問受助者、在其他項目考察的同時考察本項目等；全國組委會還開發了一套管理信息系統，安裝在全國組委會辦公室和縣級項目辦，由縣級項目辦定期上報項目進展動態。

社會監督主要是幸福工程全國組委會定期向社會公布幸福工程進展和資金使用情況等。目前幸福工程由每年接受審計，并公布年報，接受社會各界和捐贈者監督。群眾監督主要是指各項目辦公室按照“公開、公平、公正”的原則在所轄區域內定期公布資金使用和項目資助情況。實地調查發現，在縣（市）項目辦的辦公地點都有公告宣傳欄，張貼幸福工程的開展情況。

對受助人的監督主要由縣鄉村項目管理機構和人員來做。一般情況下，對資金使用者的監督效果與貸款期限和還款周期成反比，貸款時間越長、還款次數越少，監督效果越不好。而資金使用期限不超過1年的，或者分期還款的，項目管理人員經常與受助戶接觸，還款率就高。這不只是監督不到位的問題，更是小額信貸制度和產品設計的問題。

4.4小結

4.4.1共同目標與網絡化的項目組織管理結構

幸福工程的組織管理結構是一個網絡結構，依托計劃生育工作的行政系統而建立，網絡當中的各個機構都是計生部門的，有共同的使命和目標，這是幸福工程各級組織在彼此缺乏經濟利益聯系的情況下能夠持續進行15年的基本原因。從目前幸福工程能夠利用的組織資源來看，這個項目組織管理結構是適當的、合理的，也是有效率的。

4.4.2資金來源與項目性質

幸福工程的資金來源多種多樣，主要依靠全國組委會和縣級項目辦。因為救助貧困母親對計劃生育工作的積極作用，即使全國組委會不提供資金，經濟相對發達的地區對此事是有積極性的，自己掏錢也要做這件事情。相對貧困地區的縣政府如果充分協調利用各部門和各種性質的資金（如內蒙古喀喇沁旗），或者制定合理的資金使用方法（如河北易縣），都會放大幸福工程資金的效應。如果外部資金狀況不理想而資金使用方法又不盡合理的話，那么項目執行情況就不會很理想。

近年來，各級政府落實中央《決定》的要求，著力構建“政府主導，社會補充的計劃生育利益導向政策體系”，逐步加大扶助計劃生育貧困家庭的投入力度，但仍與實際需要有很大差距。一些地方財政投入的資金交由幸福工程組委會、計劃生育協會，與社會籌募的資金捆綁，采用幸福工程的運作模式，救助計劃生育貧困家庭取得良好的效果。

4.4.3模式創新與項目宗旨和目標

幸福工程在各地開始出現一些新模式或新做法，應該盡快總結和評價這些新模式或新做法是否符合幸福工程的目標和宗旨，是否有利于實現這些目標和宗旨。

4.4.4監督與真實信息

對于全國組委會來說，由于經費、人員和時間等因素的限制，經常性的現場監督檢查是不現實的。現有的管理信息系統發揮作用的重要前提是輸入信息的準確程度。確保信息的準確、一致。

對于受助者使用資金情況的監督取決于資金使用方法和管理部門的責任心，兩者缺一不可。各地情況差異較大，不存在唯一合適的辦法，有必要對全國各地的資金運作方法進行總結和交流，取長補短，并開展培訓，發現一般原則和規律，制定適合各地的合理方法。

5.幸福工程小額信貸資金運行狀況評價

因為幸福工程的主要內容是“治窮”小額循環資金運作，有的地方收取資金使用管理費，有的地方不收。不管收與不收管理費，都需要償還本金。所以，“治窮”的救助資金是以小額信貸的形式在運作。根據全國組委會的委托，對小額信貸資金運行狀況的評估是本次評估的重點。

5.1小額信貸運行評價框架

5.1.1小額信貸制度主義與福利主義

作為一種信貸扶貧手段，一方面，小額信貸要盡可能地向更多的最低收入人群提供融資服務，另一方面，小額信貸機構又要達到財務上的自負盈虧，以擺脫長久地依賴補貼。這形成了扶貧小額信貸的雙重目標，如圖3-1所示 。由于扶貧小額信貸面對的目標客戶是低收入的人群，貸款數額小，經營成本高，小額信貸機構往往很難同時實現這兩個目標。因此，小額信貸自身的持續發展和持續扶貧的目標之間產生了一定的矛盾和競爭。圍繞著如何平衡這兩個目標以及相應的管理制度，在國際上形成了兩種不同的觀點，即制度主義(Institutionalism)和福利主義(Welfarism) 。

圖1.5 小額信貸機構的雙重目標

福利主義為傳統流派，它強調為低收入和貧困群體服務的宗旨和目標，但多依賴補貼，不追求財務上的可持續發展。例如一些聯合國系統的機構和一些國際慈善機構開展的小額信貸扶貧項目屬于此類小額信貸。制度主義為當今的主流學派，它既強調為中低收入目標群體服務，又強調追求商業上的可持續發展，使信貸收入可以覆蓋風險與成本。制度主義又可分為兩個分支，一個更強調扶貧（公益性），而另一個更強調機構的贏利（商業性）。在國際上，前者的杰出代表如孟加拉的鄉村銀行（Grameen Bank，簡稱GB）、社會促進協會（ASA）和總部在拉美國家的國際社區資助基金（FINCA）。后一類的佼佼者為印尼商業銀行“人民銀行鄉村信貸部”（BRI-UD）和玻利維亞團結銀行（BancoSol）。在我國，目前國內現存的100來個公益性小額信貸組織多數屬于扶貧性質（公益性）的制度主義小額信貸分支。

自上世紀90年代中期以來，我國曾先后存在過300來個公益性小額信貸項目和機構，其中有一批為福利主義性質的組織。它們一般采用的模式是由政府或事業單位派人兼職或專職，多以項目的形式出現，以低利率或零利息放貸給低收入貧困群體，以政府補貼或外界資助為支撐。一旦項目到期，人員變動，資助和補貼減少或停止，小額信貸的規模則會逐步萎縮直至停止。這樣的事例屢屢發生，說明這類項目是不可能長久生存的。

當然，如果項目宗旨目標明確，有完善的制度規則，有專職專業的工作團隊，有源源不斷的后續資金的支撐，有資金有效率的運轉，這類福利主義小額信貸機構還是有生命力的。例如國際小母牛項目中國區的活動，由于基本具備上述條件，因此已存在十幾年，規模也在逐步擴大，也取得較顯著的扶貧社會效益。

還有一些福利型小額信貸組織在發展過程中，經過理念、運營規則和制度、貸款利率及工作人員的轉變，轉型為制度主義小額信貸。例如樂施會早期的一些社區資金互助項目，聯合國開發計劃署、聯合國兒童基金會等機構資助的項目，都不同程度地進行了改造，正在轉變為公益性制度主義小額信貸機構。

因此，福利主義小額信貸組織如果沒有外部持續的資金支持，或者即使有資金來源，但管理不善、效率不高，是難以長期生存的。作為一種資金“扶貧項目”的目標定位是可行的，但不可持續則是它致命的弱點。概括地說它大概有三種結果和出路：1、短期的項目定位。2、以福利主義的形式起步，使貧困和低收入群體獲得生存和發展的最低基礎，再輔之以制度主義的理念和手段，使貧困受益群體得到持續支持，脫貧致富。被稱為“漸進”（Trick Up）項目的扶貧小額信貸就是此理念的踐行者。樂施會的某些小額信貸項目也屬此類型。3、將福利主義小額信貸改造成制度主義小額信貸。

公益性制度主義的重要意義在于使小額信貸機構可以不依賴外界的捐贈或優惠資金就可以獨立生存、發展壯大，從而能夠長期為低收入和貧困群體提供融資服務 。

5.1.2幸福工程小額信貸的福利主義特征與制度主義趨向

幸福工程的小額救助貸款具有明顯的福利主義特征。首先，幸福工程的目標是扶貧。其次，幸福工程沒有一個專門的小額信貸機構，都是由各級計生協會兼職從事這項事業。第三，救助資金低息或無息。第四，依靠社會捐贈和政府行政或事業經費開展工作。沒有政府的組織、人力和財力的支持，幸福工程就很難持續。

但是，福利性的投入和各地對幸福工程不斷擴大的需求需要源源不斷地資金供給，而僅靠公益慈善募捐難以滿足這個需求。為了長期開展救助貧困母親的行動，幸福工程也需要引入制度主義的因素。有些地方項目辦已經開始了這樣的努力,例如河北省易縣。

5.1.3小額信貸運行狀況的一般性評價框架

不管是制度主義還是福利主義，都可以通過對信貸資金質量、經營管理效率和盈利水平三個主要方面來考察對小額信貸的運行的質量、服務能力、可持續發展能力等。國際上一般通用的幾個評價指標如表1.8。幸福工程中沒有將救助資金稱為信貸資金，為了分析方便，以下分析中使用的“貸款”一詞除非特別說明，即指發放到貧困母親手中的救助資金。

表1.8：小額信貸運行狀況分析指標（部分）

    比率    公式             用途

貸款質量比率

風險貸款率     有逾期行為的貸款余額    

貸款余額度量貸款余額處于風險當中的比例

貸款拖欠率（逾期率）    逾期貸款額  

貸款余額反映逾期還款額

貸款損失比率    本年注銷的壞賬    

年平均貸款余額反映上期沒有收回的貸款量

還款率  收回貸款金額  

 到期應該回收金額反映貸款回收情況

經營管理效率比率

每名信貸員負擔的借款人數（貸款筆數）  有效借款人數 ( 有貸款的 )  

信貸員數

或

   貸款余額筆數    

信貸員數反映信貸員行為和借貸方法的效率。信貸員是指直接負責發放和回收貸款的工作人員。

發放每筆貸款的成本   操作費用（經營成本）  

發放貸款的筆數說明每發放1筆貸款需要花費的成本，反映發放貸款的效率（以借款人數衡量）

借出單位資金的成本    操作費用（經營成本）

發放貸款總額說明每發放1塊錢的貸款需要花費的成本，反映發放貸款的效率（以資金量衡量）

盈利能力比率（可持續性比率）

操作自負盈虧率            金融收入            

資金成本＋貸款損失預留 + 操作費用反映機構內部經營收入彌補操作成本的能力

金融自負盈虧率              金融收入          

（調整的資金成本＋貸款損失預留 + 調整的操作費用）反映機構彌補操作成本和維持資本價值，實現長期持續性的能力

運營資產回報率      金融收入    

平均運營資產反映信貸服務和投資活動的金融生產率。

5.2 幸福工程小額信貸的運行狀況

本節對幸福工程的小額信貸產品及其貸款質量、盈利能力和效率幾個方面考察其運行狀況，做出評價。

5.2.1產品

所謂產品，就是幸福工程提供給每個貧困母親的小額信貸資金，即貸款。信貸產品設計的是否合適，從借款人角度看，要看它能否滿足借款人需要，借款人能否承受，是否給借款人造成了不合理的負擔；從貸款人角度看，要看它能否安全收回，能否帶來合理的收益（主要是利息）來彌補成本和風險，使貸款人可以持續地循環發放貸款。

產品的構成要素一般包括價格(即利率)、額度、期限、還款周期、擔保條件等。這些要素綜合起來對借貸雙方的行為和利益產生影響。一個好的貸款產品既能滿足借款人的融資需要，為其承受得起，可以連本帶息償還，同時沒有對其造成負面影響，而且能夠彌補貸款人為此事業付出的成本，避免可能產生的風險。

表1.9 至2009年底，八個實地調研縣市的“治窮”資金運作情況匯總表

縣/市幸福工程開始時間

（年）治窮資金總量

（元）救助資金額度

（元/戶）資金使用時間

（年/輪）年度管理費率

（%）資金使用方式還款率

（%）

撫松縣2007424,0005,00010直接到人100

喀喇沁旗1999700,0002,0671-23-5直接到人

“公司+貧困母親”

“部門+貧困母親”100

天祝縣2000700,0002,000-3,00022.88直接到人97.18

20085,0000

民和縣2005976,0005,0003轉5-65%直接到人34%

易縣1998500,0001,000-3,00016直接到人100

2009100,00010,00015-8公司招聘貧困母親就業

長泰縣20021,943,6003,68810直接到人

能人+貧困母親

脫貧先進母親+貧困母親100

龍海市20048,806,9005,00010直接到人

企業+貧困母親100

荔波縣2007200,000700-2,00010公司+基地+貧困母親

計生旅游協會+貧困母親100

注：

1、撫松的資金使用周期名義上為1年，但是受助戶只能使用9個月。

2、民和縣2003年12月就成立了領導小組和項目辦，但是資金是2005年才到位，項目才開始正式啟動。

3、民和管理費不是按每年一收，而是農戶還款時一次性收。

由于幸福工程的福利主義傾向，其小額貸款基本上是不收息、或低息的，整貸整還，期限大多為1年，采用公務員工資擔保或者借款戶聯保的方式。根據現有的文獻資料和實地調研情況，只有河北省易縣采取的是制度主義的做法，參照易縣扶貧社的小額信貸模式，收取市場化的利率，并且分期收貸。

5.2.2擔保

為了保證收回小額循環資金，有些地方采用了要有公務員身份的人員提供個人保證，有的地方要求縣政府或鄉鎮提供擔保。這兩種做法對收回資金可能都是有效的，但是至少會造成兩個問題：一、找一個公務員為自己的借款擔保并不是每個貧困母親都能做到的，這樣就會有真正貧困、需要幫助的家庭得不到幫助；二、造成縣鎮政府的負擔，使他們不愿意開展幸福工程。

解決這個問題，需要在資金使用管理辦法和人員技能培訓上下功夫，一些地方已經取得了比較成功的經驗，如河北省易縣幸福工程采用聯保、分期還款等辦法有效地防范了風險，比較好地解決了上述兩個問題。

5.2.3貸款質量

拖欠率、風險貸款率是國際上通常使用的衡量小額信貸貸款質量的指標，能較好的反映在分期還款的條件下客戶手中的貸款的情況。

還款率是已還貸款占應還貸款的比例，反映的是應該收回的貸款收回了多少。

對于幸福工程、各級地方執行機構來講，項目資金是善款，全部來源于愛心捐贈者，因此不允許出現本金損失，能夠按時償還非常重要，所以還款率成為考察項目運作情況重要的指標。由于各地數據的完整性不一，有的地方得不到相應的數據，致使有的比率無法計算。例如，風險貸款率和拖欠率是衡量信貸風險最重要的指標，但是由于幸福工程沒有嚴格的逾期定義以及逾期金額和帶有逾期的貸款余額統計數字，也就無法計算這兩個比率。還款率在一定程度上反映了貸款回收的努力成果，但是反映不了沒有收回的資金的質量。而信貸管理的重中之重是關注仍然未收回的貸款余額的質量，有多少能夠收回，有多少可能拖欠，甚至損失。因此，小額信貸管理更應該使用風險貸款率和拖欠率，因為它們反應的是貸款余額的風險情況。

表1.10八個實地調查項目點的貸款質量對照表

                                                        單位： %

項目點還款率拖欠率風險貸款率損失率

撫 松 縣100000

喀喇沁旗100000

天 祝 縣98.95--1.61

民 和 縣34.41001000

易    縣100000

長 泰 縣100000

龍 海 市100000

荔 波 縣100000

在表1.10中，撫松縣、喀喇沁旗、易縣、長泰縣、龍海市和荔波縣的還款率都是100%，相應地，它們的拖欠率和風險貸款率都是0。這意味著它們的小額貸款的運作是非常好的。但是，需要注意的是這些救助金是否按照借款合同約定的時間償還的。如果每個項目點都能夠嚴格按照與借款人合同約定的還款時間做到100%的還款率，那意味著運作的真正良好。實際上許多福利主義的小額信貸項目對還款時間并沒有嚴格要求，只要在貸款合同期滿前后一段時間可能都被接受，沒有算為提前還款，也沒有當作拖欠。這樣一種粗放的信貸資金管理模式對于非商業性的扶貧項目有時是可以理解和接受的，因為他們更關注照顧借款人，而把信貸紀律放在次要的位置。但是，如果要提高資金使用效率，提高可持續發展能力，這種管理方式就需要改變。

5.2.4盈利能力

盈利性、能否保本或微利與可持續性概念本質是一樣的，只有盈利、保本或微利才能可持續。小額信貸機構的可持續表示其收入可以覆蓋操作（管理）費用、貸款損失及資金成本及需要的利潤。盈利性可以使用營業收入與操作費用的差額來表示。

考慮盈利能力指標并不意味著小額信貸項目或機構要以盈利為目的，而是考察小額信貸項目自我“造血”、可持續發展的能力和對外界資金的依賴程度。國際經驗表明，小額信貸項目不會永遠得到捐贈資金的“輸血”，如果要長期可持續發展，就需要建立自身的“造血”機能。小額信貸盈利能力比率就是衡量這種“造血”能力的指標。

幸福工程的資金來源是慈善捐款，使用中不允許營利。通過調研和考察我們看到各項目點也是嚴格按照非營利的要求開展工作的。

多數地區的希望工程項目不收取資金管理費，這些項目自身就不存在盈利性。即使收取管理費的項目，其收取的管理費用也基本低于5%。從前面的管理鏈條來看，這些收費相對同行業是非常低的，幾乎不能彌補操作成本。

但從專業的角度來看，為使項目可以長期存在服務于目標人群，保本或微利應是婦基會需要考慮的問題之一。

5.2.5管理效率

衡量小額信貸管理效率的指標包括借出單位資金的成本比率、發放每筆貸款的成本、每個參與人員負擔的借款人數量、每名專職項目人員負擔的借款人數等。

如果提高管理效率，就意味著借出單位資金的成本、發放每筆貸款的成本的數值下降；每個參與項目人員負擔的借款人數量、每名專職項目人員負擔的借款人數值增加。這表明機構有能力以更高的生產率和更低的成本服務于借款戶。

希望工程項目充分利用各級計生協會的系統優勢，可以節約組織和協調成本。各級政府對項目大力支持，對項目運作提供了許多的隱性補貼，如為項目提供辦公場所、絕大部分操作管理經費、人員工資；進行農技培訓和健康咨詢檢查等。這些隱性補貼大大提高了項目管理效率。

從表1.12可以看到，實地調查的八個旗縣市的項目管理效率相差較大。這與不同的操作方法對項目的運行狀況有極大的影響相關（可參見各地實地調查分報告）。

表1.12 八個實地調查項目點的管理效率對照表

項目點計算期間借出單位資金的成本比率

（%）發放每筆貸款的成本

（元）每名信貸員負擔的借款人數

（人）

撫 松 縣2007年以來累計4.7247102

喀喇沁旗2008-2009年累計9.4 854.5 28

天 祝 縣2000年以來年均104.55226.567

民 和 縣2006年以來年均60317262

易    縣2004年以來年均9.8249246

長 泰 縣2008-2009年累計2.5 114.1 178

龍 海 市2008-2009年累計2.2 113.9 395

荔 波 縣2008-2009年累計47.2 523.5 46

注：每名信貸員負擔的借款人數，在小額信貸實踐中，國內外這一比率一般在200-300人。

5.3小結

從以上分析可以看出，幸福工程的“治窮”資金的運行方式是典型的福利主義模式，這種模式追求的是幫助最貧困的群體。這是與幸福工程的發起、宗旨及目的非常相關的。

目前，幸福工程能夠長期致力于幫助計劃生育貧困母親，并且不斷壯大資金來源，擴大覆蓋面，說明了項目的方向是正確的，適合時代需要、適合了貧困母親發展的需要。

而需要幸福工程認真總結和調整的問題是，各地操作方法的不同帶來了各個項目運作效果的不同。我們如何去完善幸福工程的運作方式，以使之長期發展服務于我們的目標群體。

6.項目效果

實行計劃生育是我國的基本國策，是從國家長遠發展和人民群眾的根本利益出發的。但只有真正解決好計劃生育家庭的生存和發展問題，才能讓基本國策深入人心，也才能使計劃生育成為廣大群眾的自覺行動。幸福工程的效果直接體現在“治窮、治愚”和“治病”的效果上，其中最突出的是“治窮”效果。

6.1“治窮”的效果

幸福工程的“治窮”內容是向貧困母親提供小額循環資金，目的是幫助他們解決發展家庭生產創收活動的融資困難，使她們能夠盡快脫貧致富，提高經濟和社會地位。

6.1.1貧困母親家庭收入增加明顯，脫貧率高

根據幸福工程各級組委會和項目辦提供的資料以及對八個旗縣市的實地調查，整體上看，幸福工程為貧困母親發展生產，拓寬增收渠道、增加收入發揮了積極作用；采用“公司+貧困母親”的方式增加了貧困母親的就業機會，也提高了家庭收入。總之，幸福工程減貧的效果明顯，得到救助的貧困母親家庭收入增長較快，在項目期間人均增收在1000元以上。得到救助的是貧困母親，但脫貧的是其全家人。八個實地調查項目點的貧困母親脫貧率平均80%以上。

從實地調查情況看，有些貧困母親家庭，一方面由于使用幸福工程等救助資金生產創收，另一方面，孩子成人長大，開始掙錢養家，家庭支出在減少，這樣，這些貧困家庭的資產在不斷增加。有了積累的財富，這些家庭不再貧困，借貸需求降低。這樣，這些家庭就減少了債務負擔，家庭生活狀況可以得到較大改善，使脫貧的穩定性大大提高。

表1.13  八個實地調研旗縣市項目期間“治窮”效果

縣/市直接救助貧困母親

（人戶）惠及人口

（人）累計人均增收

（元）脫貧率

（%）

撫 松 縣203663212474

喀喇沁旗9193663946-268994

天 祝 縣3532000700-2000100

民 和 縣18683748665.59

易    縣240320000227590

長 泰 縣263010194137385

龍 海 市1749617590185

荔 波 縣2771300123394.2

注：累計人均增收在一個區間范圍的，是因為不同項目周期人均增收情況不同。

6.1.2貧困母親創業，帶動村民脫貧致富

有些受救助的貧困母親不僅自己的家庭脫貧致富了，還帶動了更多貧困家庭走上致富的道路。這種帶動作用體現在兩個方面：一種是其他村民看到她們從事的生產經營項目能夠經濟效益好，于是也模仿。受助戶向她們傳授技術和管理經驗。另一種帶動作用是，那些受助的貧困母親經過努力建立起微小企業，其他貧困戶為這個小企業打工或者參加到生產鏈當中，共同致富。例如，吉林省撫松縣4戶受助戶種植蘑菇，帶動全村70多戶農戶種植蘑菇，而且提供示范和技術指導，促進村里成立了“蘑菇協會”，取得了良好的經濟效益。

6.1.3通過技術培訓和服務，提高了受助貧困母親的技術水平和生產率

國際成功的小額信貸項目機構的實踐經驗表明，持續的技術培訓是貸款成員有效利用貸款資金，經營活動穩定創收的關鍵所在，亦是貸款成員按期還款的根本保證。幸福工程提供的生產技術培訓內容涵蓋了項目點當地農業生產的各個方面，并且提供產前、產中、產后各項服務。如福建省長泰縣各級計生協會和項目辦每季度進行一次跟蹤督查，了解項目運作情況，聽取受助貧困母親的意見和要求，提供的產前服務主要是發展生產項目論證選擇，提供優良種苗信息，指導資金合理使用；產中服務主要是依托鄉鎮文化技術學校、村級人口學校，結合幸福工程項目，免費為受助者舉辦各種文化技術培訓，讓貧困母親掌握1--2門生產技能和致富本領。同時還積極協調相關部門，幫助解決在生產中出現的土地租賃、水利灌溉、交通運輸等問題；產后服務主要是及時提供產品流通和銷售價格信息，解決產品營銷問題，使其增產增收。

6.1.4 促進項目地農村產業化水平的提高

在幸福工程與其他扶貧富民項目結合的地方，這些項目的合力共同推動了項目村被支持產業的規模化發展。如內蒙喀喇沁旗和吉林撫松縣等地幸福工程支持“一村一品”式的扶貧開發行動，使以往一家一戶的小規模經營得以擴大，調整了產業結構，產生規模效益，為貧困母親乃至全村的整體脫貧致富發揮了良好的促進作用。

6.1.5探索了貧困母親就業脫貧的新模式

創新的采用“公司（企業、基地、經濟能人）+計生貧困母親”的運作模式 將救助范圍延伸至缺乏發展項目和發展能力的貧困母親，其“整合使用、入股分紅、務工賺錢、不擔風險”的做法確實克服了救助對象偏重于有發展項目以及經營能力的貧困母親的不足，是一種比較有益的嘗試。

6.1.6提高了貧困母親的信用水平

“治窮”資金以小額貸款的形式給貧困母親使用，她們妥善使用、按時償還，為自己建立了良好的信用，為她們今后獲得其他金融機構的貸款服務打下信用基礎，增加了發展機會。

6.2“治愚”和“治病”的效果

幸福工程中“治愚”就是扶持村一級興辦母親學校及各類培訓班，幫助貧困母親掃盲，學習科學文化知識，掌握一、二門致富實用技術，懂得生殖保健知識；“治病”就是幫助貧困母親檢查和治療常見婦科病，向她們提供生殖保健服務。

幸福工程項目資金主要用于“治窮”項目，各項目點很少或沒有“治愚、治病”資金。“治愚”、“治病”項目的實施主要依靠當地計生協的力量執行，因此“治愚”、“治病”面向的受益群體是包括貧困母親的廣大群眾。

在“治愚”方面，各縣（市、旗）項目點都開展了形式多樣的文化知識以及生產知識培訓，主要依靠各鄉鎮文化技術學校、村級人口學校，通過田間地頭走訪、開辦課堂授課、現場咨詢解答、發放宣傳資料等形式為廣大群眾，舉辦生殖保健、婦幼保健、優生優育、艾滋病防治等知識講座，傳授種植、養殖、文教衛生等方面的生產知識。這對提高貧困母親提高文化素質和生產技能起到了積極作用，從而幫助她們提高了創收能力。

在“治病”各項目點依托基層計生服務所和鄉鎮衛生院，免費為貧困母親體檢義診，結合人口計生部門開展的民心工程，為育齡婦女普查、普治婦科疾病，免費發放藥品等。這些工作對于貧困母親提高防病治病知識，改善生活狀況起到了積極的作用。

6.3小結

在評價扶貧效果時常常需要面對的一個難題是：一個家庭的經濟狀況的改變不僅與其家庭人口結構和能力有關，例如家庭勞動負擔率、勞動技能、健康狀況、社會資本等，還與其外在的環境相關，例如自然環境、地理位置、交通條件、國家和地區整體經濟的發展、各級政府的轉移支付、稅費負擔、社會捐贈等等。

幸福工程瞄準的是貧困母親的三個短板：資金、知識技能和健康。無論受助戶家庭生活狀況的改善是否僅僅由于幸福工程的作用，正如前面分析的那樣，幸福工程所發揮的重要作用都是不可否認的，在有些案例中 ，幸福工程發揮了至關重要的作用。

7.社會影響評估

幸福工程不僅僅對受助戶改善家庭生活狀況產生了積極促進作用，同時，對項目區經濟社會等多方面都發揮了積極影響。

7.1生育觀念發生變化，計劃生育成為更多人的自覺行動

在中國社會傳統中，多子多福的觀念根深蒂固，人口過多加重了貧困程度。幸福工程慢慢轉變了人們的生育觀念。一方面，幸福工程優先對雙女戶和獨生子女戶實施救助，使廣大的育齡婦女感到要得到幸福工程的救助，不實行計劃生育不行，這樣自覺執行計劃生育政策的越來越多；另一方面，被救助的貧困母親由于受到幸福工程的救助，家庭經濟狀況發生了實實在在的變化，心里十分感激，她們的生育觀念也隨之發生變化，認為多生孩子還不如發展生產，改善家庭狀況。少生快富的觀念逐漸影響到周圍的人群，更多的人開始自覺實行計劃生育。

7.2密切了干群關系，促進計劃生育政策的落實

幸福工程的開展，使育齡群眾切實感受到政府和計生工作人員的關懷，樹立了計劃生育工作的良好形象。生育觀念的轉變也使他們對計生工作人員反感情緒相應減少，使群眾與計生干部之間的距離越來越近了，改善了計劃生育工作的環境，促進了計生政策的落實。在有些項目點，主動放棄二、三胎指標的多了，自覺落實節育措施的多了，使計劃生育工作呈現出了穩步健康發展的良好勢頭。

7.3婦女地位得到提高

幸福工程以貧困母親為救助對象，她們成為了改變個人和家庭命運的主要角色。通過主動參與生產創收活動，接受生產技能、衛生保健知識和文化知識等培訓，貧困母親轉變了觀念，增強了自信心，開發了自身的潛能，提高了素質，增加了家庭經濟收入，也提升了自己在家庭及社會中的地位。很多受助貧困母親勤奮拼搏，擺脫貧困，成為當地勤勞致富的帶頭人。她們有的被評為“少生快富女能人”、“幸福母親”、“文明家庭”等，有的當上計生女組長、計生管理員，有的被吸收入黨，有的當選為村領導班子成員，還有的被選為婦女代表、人大代表。

7.4計劃生育基層人員的觀念和能力得到改變和提高

幸福工程的積極作用不僅體現在受助者身上，而且對計劃生育工作人員也有很大的正面促進作用。首先，救助貧困母親的行動促進了計生工作人員觀念和指導思想的轉變為“以人為本”，想計生家庭所想，救計生家庭所急。其次，幸福工程實施鍛煉了計生工作人員為計生家庭提供服務的能力。

7.5促進和諧社會和新農村建設

家庭是社會的細胞，母親是家庭的核心，救助貧困母親，就是支撐一個家庭。幫助貧困母親脫貧致富，不僅能夠改變貧困母親本人一生的命運，促進家庭的幸福，還能夠促進社會的和諧與穩定，為推進新農村建設打下堅實的基礎。在幸福工程實施的過程中，項目鼓勵貧困母親互相幫助。在有些項目點，貧困母親們農忙時互相幫助、互相學習致富技術、交流致富經驗，農閑時，開展豐富多彩的娛樂活動，帶動了整個社區人們精神面貌積極向上的變化。

7.6小結

幸福工程實施15年來，其社會影響是比較廣泛的，集中體現在貧困人口計劃生育觀念的轉變、婦女能力和地位的提高，以及計劃生育工作環境和條件的改善等方面。這些轉變帶來了計劃生育政策的落實與和諧社會建設的進展。從這個意義上講，幸福工程有其歷史功績，也應該總結經驗，繼續更好更快地開展。

8.項目可持續性

幸福工程已經開展了15年了，但是其使命并沒有完結。城鄉差距、收入差距在相當長一段時間內不會消失，計劃生育仍然是我國的一項基本國策，還有相當大數量的貧困母親需要救助。所以，幸福工程有必要持續下去。

幸福工程能否持續發展，項目的組織管理體系、資金來源、人員的穩定和專業能力以及資金的運作方法將起到關鍵的作用。

8.1組織管理體系

幸福工程目前的組織管理體系主要是由各級計生協會組成的，是計劃生育行政管理系統的輔助性的網絡化組織體系。在縣級以下，這個組織體系與政府行政管理體系基本融合。在幸福工程的宗旨目標下， 在政府資源的支持下，這個體系是穩定而持續。

8.2資金來源的穩定性

如前面分析的那樣，幸福工程的資金來源基本上可以分為捐贈資金和地方財政資金。捐贈資金的穩定性取決于項目目標、項目的效果、社會影響力、社會環境以及經濟狀況等內外多種因素，而這些因素不總是可控的，尤其外部因素是難以控制的。所以，因為幸福工程的成績和社會影響，15年來捐贈資金來源總體上比較平穩，但是，隨著越來越多的慈善組織的建立、公益項目的增多，慈善募款市場的競爭將會加劇，幸福工程捐款資金的穩定性將面臨挑戰。

在地方層面上，有些縣市開始在財政預算中劃撥一定比例的社會撫養費收入用于幸福工程，如果這種做法可以常規化，那么在基層幸福工程的資金將可能獲得一個穩定的來源，有利于長期開展下去。與其他部門扶貧資金配套使用是另外一種有益的嘗試，雖然這些資金沒有直接進入幸福工程的預算，但是擴大了資金規模和效用，是一個值得繼續探索的好辦法。

8.3人員專業能力與穩定性

幸福工程是為了配合政府政策而生，也離不開政府而運行。幸福工程的管理人員大都是兼職人員，尤其在基層更是如此。計生協會是計生部門下屬的社團組織，主要領導可能會被提拔或調動，穩定性不高，但是，其他人員一般都不是公務員，流動性不高。這種情況對幸福工程是有利的，能夠保證人員隊伍的相對穩定。

但是計生協會的本業是開展計劃生育推動工作，而不是信貸資金的管理，所以，幸福工程的基層操作人員在資金管理的專業知識上相對就比較弱，這是對幸福工程開展小額信貸的不利之處。因此，專業化的培訓顯得格外重要。在人員穩定的情況下，專業化的有針對性的培訓對提高資金管理質量應該具有很好的促進作用。

8.4小額信貸資金的運作模式

“治窮”的小額循環資金是幸福工程最大的組成部分，目前不收取管理費的方式不利于資金的保值增值，使得幸福工程不得不依賴于長期不斷的募捐和政府的經費補貼。當然，作為政府推進計劃生育的一個重要輔助手段，政府補貼也是合情合理的。

為了可持續發展，充分利用有限資金，轉變以往的資金使用模式，增強項目自身可持續發展能力可能是幸福工程組委會必須考慮的問題。

8.5小結

只要社會需求存在，追求項目的可持續發展就是必要的，而且隨著社會需求和環境的變化，項目的戰略、規劃和發展模式等都需要做出相應的調整。這種調整至少受到上述幾個方面因素的影響，這些因素又是相互制約的。因此在制定可持續發展戰略時應該對這些因素統籌考慮。

9.結論與建議

本次評估通過調查分析看到，幸福工程實施15年來取得了巨大的成績，社會影響深刻而廣泛，為自身樹立了良好的社會形象和公益品牌，促進了我國慈善公益事業的健康發展。縱觀幸福工程15年的歷程、成績和教訓，可以初步做出以下幾點基本結論。

9.1成功的經驗

9.1.1實現了幸福工程宗旨和目標

從實地調查情況看，盡管有目標偏離現象，總體而言，幸福工程的救助對象符合項目設定的目標人群，通過“三治”實現了項目設定的幫助實行計劃生育的貧困母親及其家庭脫貧致富的目標，而且通過她們帶動了更多人走向富裕道路。讓人們看到了實行計劃生育的益處，促進了社會生育觀念的轉變和社區和諧發展，改善了計劃生育工作的干群關系，為計劃生育工作創造了良好的條件，推動了計劃生育這一基本國策的有效落實。

9.1.2建立了計劃生育利益導向機制

幸福工程項目是一個系統社會工程，在實施過程中，建立了政府牽頭，各方配合的運作機制，把各部門的資金、政策、物資向實行了計劃生育的困難家庭傾斜，不僅在生活上“扶貧”，在思想上“扶志”，而且在能力上“扶技”，讓她們切實感受到了實行計劃生育的好處，得到實實在在的好處，引導更多家庭實行計劃生育，從而建立了計劃生育利益導向機制，對開展計劃生育工作起到了良好的促進作用。

9.1.3建立了民間組織配合政府推進計劃生育的工作機制

隨著政府職能的轉變，越來越多的社會工作需要非政府組織的參與。幸福工程主要由中國人口福利基金會和中國計劃生育協會管理，雖然在基層與政府部門有部分重合，但是，從上而下都是由計生協會運作，形成了民間組織配合政府推動計劃生育工作的良性運作機制，是對政府工作的重要而有效的補充，15年的經驗證明這種運作機制是有效的。

9.1.4形成了規范的項目管理制度

在幸福工程發展的過程中，逐步形成了比較完善的項目管理規范和流程等制度，為項目的順利開展創造了條件。

9.1.5探索了多部門合作和多種救助模式創新

目前，政府很多部門都有扶貧任務和資金，在基層政府的組織協調下，計生部門與其他部門合作，將各自渠道的資金整合使用，發揮了更大的合力，對救助貧困母親起到了更好的作用。各地根據當地實際情況，創造了許多不同的資金使用模式，其中一些有效的做法值得總結推廣。

9.2面臨的挑戰

9.2.1競爭與可持續發展

目前國內以貧困家庭，尤其是貧困婦女為救助目標的扶貧項目越來越多，公益項目和捐贈“市場”的競爭逐漸激烈，如何保持幸福工程的作用和影響，使幸福工程能夠持續發展下去，是幸福工程各級組委會必須面臨的問題和挑戰。

9.2.2項目資金

在項目資金方面的挑戰可以分為幾個方面

一是工作經費。幸福工程中專門的工作經費是非常有限的，而且不是每個項目點都有，這樣縣級項目辦就得使用本級計生協會有限的的工作經費，這對于貧困地區來說是有困難的。經費的不足會引起許多問題。

二是資金的運作使用問題。在籌款困難、經費緊張的情況下，許多幸福工程項目點不收取資金管理費，或者費率很低，或者收不上來，都使項目資金不能保值增值，加上如果有呆壞賬，項目資金還會萎縮。所以，幸福工程有必要考慮是否收取足夠的管理費的問題。然而是否收取資金管理費和費率高低，則面臨各有關方的觀念、與其他相關工作的做法是否相容以及實施的工作難度等問題。

三是資金沉淀的問題。項目資金在有些項目點沒有按時返還到省組委會，也就沒有轉給下一個計劃的項目縣使用。這影響了項目資金的滾動使用。

9.2.3目標偏離與調整

從以上分析和后面的分報告分析可以看到，盡管幸福工程的救助人群從整體上看絕大多數是符合項目目標的，但是少數偏離現象值得注意。偏離現象大致可以分為兩種情況：一是有少數被救助家庭在當地的經濟狀況屬于中等甚至偏上水平。出現這種情況的原因是，項目在實施過程中，基層在選擇救助對象時更關注貸款的收回，從而出現了一些經濟收入偏高的救助對象。二是將少數非計劃生育家庭稱為受助戶。如果隨著經濟社會的發展，項目目標對象需要調整，那么在項目的宗旨、目標和戰略上就應該做出相應的調整，反映這一現實情況。

9.2.4創新模式與現有制度的沖突與調整

一些創新模式已經突破了“小額資助、直接到人”的原則，尤其是一些將資金貸給企業，由企業為貧困母親提供就業崗位的做法。這種做法不管是出于幫助貧困母親增加收入，還是出于減輕自身工作難度，一個客觀事實是，并不是所有的貧困母親都有良好的生產技能和經營管理才能，對那些能力較弱有需要救助的貧困母親怎么去幫助呢？從這個角度講，幸福工程與私營部門合作解決這樣的貧困母親家庭生計的問題，也不失為一種可考慮的思路，尤其是在幸福工程擴展到城市，面對城市的貧困婦女。但是，這需要深入研究、調查和審慎的決定，畢竟這關系到幸福工程的社會形象、受益人群范圍和數量、扶貧干預措施等戰略性問題。

9.2.5資金操作管理辦法的不適應與調整

從操作層面講，“治窮”資金的管理方法是有待調整的。其基本的問題是額度較小，周轉期長，效率低。近年來，國家和各級地方政府加大了對貧困地區的資金投入，農村發展項目漸多，支持力度漸強，農民經濟和社會保障狀況改善，農民發展的愿望增大，從分報告的分析可以看到，幸福工程項目的救助額度已不能滿足農戶的需求，差距較大。救助對象已經不僅僅滿足于解決“生存貧困”，在這個基礎上要解決“發展貧困”的問題，要求資助款能夠滿足她們擴大再生產的融資需求。此外，前面還分析了資金管理費、用款期限、還款周期和頻率、還款擔保等問題。這些具體的操作辦法與其它資金使用政策和紀律對項目的運行效率和效果也有重大影響。所以，幸福工程應該根據新形勢調整操作管理辦法。

9.2.6人員專業素質

幸福工程的“治窮”救助金采用小額信貸形式運作，涉及財務、金融、項目管理等多方面的專業知識，而承擔項目運作的是各級計生協會人員，缺乏系統的金融知識和管理經驗，這是基層提高項目管理水平的障礙。

9.2.7 農業產業化與信貸風險過度集中

在扶貧開發過程中，為了提高資金使用效率和規模效益，常常采用“一村一品”的策略。許多幸福工程的項目采用了這種方法。這種方法的好處顯而易見，但同時造成了風險集中度過高，即“雞蛋都放到了一個籃子里”。如果發生自然災害或其他市場巨大變化，都可能使這一產業面臨無法挽回的損失。那么，救助資金也就面臨壞賬風險。這需要制定相應的風險分散和災害管理戰略。

9.3建議

2007年中共中央國務院頒布了《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》明確指出必須堅持長期實行計劃生育的基本國策，充分發揮黨和政府在人口和計劃生育工作中的主導作用；堅持國家指導與群眾自愿、宣傳教育與利益導向、行政管理與群眾工作、整體推進與分類指導相結合，加強并改進人口和計劃生育工作，促進人的全面發展；堅持人口與發展綜合決策，堅持理論創新、體制創新、管理創新、科技創新，不斷提高人口和計劃生育工作依法行政、社會管理和公共服務水平。幸福工程完全符合國家政策和中央要求，應該在新時期人口和計劃生育工作中發揮更重要的作用。

該決定指出，人口和計劃生育工作的重點、難點在農村，我國農村生產力還不發達，公共事業發展滯后，社會保障制度不健全，群眾生育意愿尚未根本轉變，基層基礎工作發展不平衡，流動人口管理服務缺乏有效手段，穩定低生育水平面臨諸多困難，人口結構性矛盾和深層次問題愈益突出。因此，幸福工程的任務還遠遠沒有完成。

在前面各部分的分析當中已經同時提出了一些建議，這里需要特別強調的有以下幾點。

9.3.1找準定位，總結經驗，適時調整，適應新形勢和新任務

面臨著新的人口計生形勢和扶貧項目日益增多的情況，找準自身的定位最重要。找準定位才能相應地制定行動戰略和具體方案。將扶貧、婦女發展與計生工作相結合的大型公益項目在國內只有幸福工程，這是它的獨特之處，別的項目無法與之爭鋒。需要做的是根據新形勢、新任務，在保持計生特色的同時，不斷豐富“幸福”的內涵，這樣可以為籌資找到新的亮點，并豐富項目內容，為項目持續發展尋找新的擴展空間。

9.3.2調整項目組織管理結構，提高運作效率

在目前幸福工程的目標和任務下，現有的項目組織管理體系基本上是適應需要的。如果要豐富項目內容，或向制度主義方向發展，現有的組織管理結構可能需要調整。調整可以分為兩種，一種是外科手術式，即更換基層的操作機構，改為專業機構。這樣做的代價是可能失去計生系統的支撐。這個代價將是比較昂貴的，因為計生系統從上至下，一直到村，是非常完善的，系統的，行動力還是很強的。另一種是內部改革，不調整現有的項目管理組織結構，將計生協會內部負責幸福工程的部門專業化，培訓人員。這樣做的成本是要支撐一個新部門的運轉。為了項目的順利延續，折中的辦法是原來的項目工作繼續有原來的項目管理機構承擔，新的任務可以根據需要尋找新的合作伙伴。

9.3.3利用現有的財政投入體制，建立幸福工程長期投入保障機制

目前，一些項目縣（市、旗）已經開始將幸福工程的一部分資金納入財政預算。“十二五”期間，國家對人口和計劃生育工作的財政投入將大幅增長。在利用現有項目管理體系繼續運作的情況下，可以總結已有縣（市、旗）財政投入幸福工程的經驗，探索財政長期投入的辦法，并繼續募集社會善款。

9.3.4與其他部門和項目協作，形成合力

目前國家對扶貧等公益事業有多種投入渠道，各部門都有一定的資金，幸福工程可以與他們建立合作關系，將資金配合使用，既不重復投資，避免不必要的競爭和浪費，也可將單一資金整合在一起，形成更大的扶助力量。

9.3.5加強宣傳，提高幸福工程的社會影響力

幸福工程15年來取得了巨大的成績，但是其社會影響力還有待提高。全國組委會應該制定統一的宣傳戰略，各級項目機構都應充分利用各種媒體、采用多種方式進行宣傳，提高幸福工程的社會聲譽。

9.3.6解決可能的公益目標偏離的問題

公益目標偏離對公益項目是致命的傷害，本次評估中發現的少量個別目標偏離特別值得注意，需要進一步調查核實。張曉山研究員曾引用制度經濟學大師道格拉斯?諾思觀點，認為判斷一個制度好壞的依據在于：收益是否大于成本、收益由誰獲得、成本誰來負擔，利益的均衡才是和諧的根本 。在審視一些項目點所謂的創新模式是否符合幸福工程確立的宗旨和目標時，這個觀點可以作為一個評判標準。

后記

本評估課題組主要由中國社會科學院農村發展研究所小額信貸研究室人員組成，在杜曉山研究員的帶領和指導下，課題組成員主要分工如下：

評估方案設計：杜曉山、孫同全

問卷設計：張紅、張群

實地調查：

1.貴州省荔波縣：杜曉山、張群

2.吉林省撫松縣：張紅、潘小波

3.內蒙古喀喇沁旗：孫同全、張群

4.福建省長泰縣和龍海市：張紅、張群

5.河北省易縣：張紅、張群

6.甘肅省天祝縣：張紅、潘小波

7.青海省民和縣：張紅、潘小波

分報告：

1.吉林省撫松縣：潘小波

2.甘肅省天祝縣：張紅

3.內蒙古喀喇沁旗：張群

4.青海省民和縣：潘小波

5.河北省易縣：張紅

6.福建省長泰縣和龍海市：張群

7.貴州省荔波縣：張群

總報告執筆：孫同全

總報告、分報告統纂、審定：杜曉山。

                                                    2010年4月